生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護的耳目與基石。基礎不牢，地動山搖。沒有科學準確的監(jiān)測數(shù)據(jù)作支撐，生態(tài)環(huán)保工作就成了無源之水，無本之木。生態(tài)環(huán)保事業(yè)發(fā)展越快，越離不開牢固的監(jiān)測基礎。加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設，是大力推進生態(tài)文明建設的重大舉措，對于全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有深遠意義。
一、有關背景
黨中央、國務院高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作。習近平總書記對生態(tài)文明建設和環(huán)境保護提出一系列新思想新論斷新要求，對抓緊建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制作出重要指示。國務院領導同志多次就建設大氣和水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡、保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實可靠等作出重要批示。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“利用衛(wèi)星遙感等技術手段，對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護狀況開展全天候監(jiān)測，健全覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測網(wǎng)絡體系”。《環(huán)境保護法》要求“國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度。國務院環(huán)境保護主管部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡，統(tǒng)一規(guī)劃國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站（點）的設置，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理”。“國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息”。
為貫徹落實黨中央、國務院的決策部署和《環(huán)境保護法》要求，進一步加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設，為生態(tài)環(huán)保工作提供堅強有力的支撐，環(huán)境保護部會同有關部門編制了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》（以下簡稱《方案》），并經(jīng)中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過，已由國務院辦公廳正式印發(fā)。
二、加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設的必要性
我國環(huán)境監(jiān)測工作經(jīng)過近40年的發(fā)展建設，已經(jīng)改變了靠“眼睛看、鼻子聞、耳朵聽”的落后面貌，建成了較為完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡并及時向人民群眾發(fā)布各類監(jiān)測信息。當前，全國環(huán)保系統(tǒng)按照空氣質(zhì)量新標準建成了發(fā)展中國家最大的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，所有地級以上城市都按照新的空氣質(zhì)量標準開展了PM2.5在內(nèi)的6項主要空氣污染物監(jiān)測，并實時發(fā)布監(jiān)測信息。同時，水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡不斷完善，縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測取得重大進展，完成了土壤環(huán)境背景值調(diào)查和土壤環(huán)境質(zhì)量專項調(diào)查，空氣質(zhì)量預報預警和顆粒物源解析工作全面開展。2012年成功發(fā)射環(huán)境一號C星，與環(huán)境一號A/B星3星組網(wǎng)，形成了環(huán)境衛(wèi)星“2+1”星座，實現(xiàn)了2-3天對全國覆蓋一次的遙感監(jiān)測能力，初步建成了天地一體化監(jiān)測系統(tǒng)。環(huán)境監(jiān)測工作實現(xiàn)了從手工到自動，從粗放到精準，從分散封閉到集成聯(lián)動，從現(xiàn)狀監(jiān)測到預測預警的全面而深刻的轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明建設和環(huán)境保護工作提供了強有力的支撐。此外，國務院水利、國土、海洋、農(nóng)業(yè)、氣象、林業(yè)等部門也根據(jù)各自管理需要建立了相應的監(jiān)測網(wǎng)絡，開展了地表水、地下水、海水、土壤、生態(tài)等領域的監(jiān)測。
但是，面對當前生態(tài)文明建設的新形勢和新要求，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事業(yè)發(fā)展還存在網(wǎng)絡范圍和要素覆蓋不全，建設規(guī)劃、標準規(guī)范與信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息化水平和共享程度不高，監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密，監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高等突出問題，難以滿足生態(tài)文明建設需要，影響了監(jiān)測的科學性、權威性和政府的公信力。為此，必須加快推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設改革，緊緊圍繞影響生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設的突出問題，強化監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管，落實政府、企業(yè)、社會的責任和權利。要依靠科技創(chuàng)新和技術進步，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測立體化、自動化、智能化水平，推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管有效聯(lián)動。
三、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設的基本原則與主要目標
《方案》以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院統(tǒng)一部署，落實《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求，堅持全面設點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預警、依法追責，形成政府主導、部門協(xié)同、社會參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測新格局，為加快推進生態(tài)文明、建設美麗中國提供有力保障。
《方案》提出，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設要堅持“明晰事權、落實責任，健全制度、統(tǒng)籌規(guī)劃，科學監(jiān)測、創(chuàng)新驅(qū)動，綜合集成、測管協(xié)同”的基本原則。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設的主要目標是：到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡要基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋，各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享，監(jiān)測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升，監(jiān)測與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力與生態(tài)文明建設要求相適應。全面做到說清生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及變化趨勢、說清污染排放狀況、說清潛在的生態(tài)環(huán)境風險，為加快推進生態(tài)文明、建設美麗中國提供有力保障。
四、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設的基本思路
（一）統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測建設規(guī)劃、標準規(guī)范。目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測存在部門間環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡規(guī)劃布局不統(tǒng)一，技術規(guī)范、評價方法不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)缺乏可比性。為此，《方案》明確提出要按照《環(huán)境保護法》要求，環(huán)境保護部門會同有關部門統(tǒng)一規(guī)劃、整合優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡。同時，要統(tǒng)一相關環(huán)境要素的布點、監(jiān)測和評價技術標準規(guī)范，并根據(jù)工作需要及時進行修訂完善。增強各部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可比性，確保排污單位、各類監(jiān)測機構的監(jiān)測活動執(zhí)行統(tǒng)一的技術標準規(guī)范。
（二）建設大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布。當前，國務院有關部門之間、地方之間以及地方與中央之間監(jiān)測數(shù)據(jù)集成聯(lián)網(wǎng)與共享不足，環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布渠道不統(tǒng)一等問題，影響政府權威性和公信力。為此，《方案》提出要加快生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網(wǎng)絡與大數(shù)據(jù)平臺建設，將國務院相關部門和各地的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行聯(lián)網(wǎng)共享，大力加強數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與應用。在信息發(fā)布方面，依法建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布制度，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)一發(fā)布。
（三）突出生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動。監(jiān)測和監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境保護的重要支撐和手段。針對當前監(jiān)測與監(jiān)管結合不緊密、對追究各級政府和企業(yè)相關生態(tài)環(huán)境保護責任支撐不足的問題，《方案》提出要充分利用生態(tài)環(huán)境監(jiān)測結果考核問責政府環(huán)保責任落實情況，依托重點排污單位污染源監(jiān)測建立監(jiān)測與執(zhí)法相結合的快速響應體系，實現(xiàn)監(jiān)測與監(jiān)管有效聯(lián)動。同時，《方案》提出要加強自動預警，科學引導環(huán)境管理與風險防范。主要包括，加強空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預報預警。嚴密監(jiān)控企業(yè)污染排放，完善重點排污單位污染排放自動監(jiān)測與異常報警機制。提升生態(tài)環(huán)境風險監(jiān)測評估與預警能力，建立生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，對重要生態(tài)功能區(qū)人類干擾、生態(tài)破壞等活動的監(jiān)測、評估與預警。
（四）明晰生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權與責任。當前各級政府、企業(yè)、社會的環(huán)境監(jiān)測事權劃分不夠清晰，存在責任落實不到位、監(jiān)測數(shù)據(jù)受行政干預的現(xiàn)象，對科學評價環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境保護目標考核等造成了一定的影響。因此，首先必須明確各級政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權和責任，《方案》提出各級環(huán)境保護部門主要承擔生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應急與預報預警等職能。環(huán)境保護部適度上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權，以準確掌握、客觀評價全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體狀況。地方各級環(huán)境保護部門相應上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權。第二，要求各級政府確定的重點排污單位必須落實污染排放自行監(jiān)測及信息公開的法定責任，政府要加強污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管。第三，大力推動環(huán)境監(jiān)測社會化服務，積極培育生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場，明確提出開放服務性監(jiān)測市場，并在基礎公益性監(jiān)測領域積極推進政府購買服務。同時，要求環(huán)境保護部制定相關政策和辦法，有序推進環(huán)境監(jiān)測服務社會化、制度化、規(guī)范化。
（五）加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管。針對實際工作中，部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構不能嚴格履職、監(jiān)測質(zhì)量不高以及責任追究不到位等突出問題，《方案》在加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管方面提出了明確措施和要求。首先，各級相關部門所屬生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構、從事環(huán)境監(jiān)測設備運營維護的機構、社會環(huán)境監(jiān)測機構及其負責人要嚴格按照法律法規(guī)要求和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范履行職責，對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性負責。第二，環(huán)境保護部要依法建立健全對不同類型生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構及從事環(huán)境監(jiān)測設備運營維護機構的監(jiān)管制度，制定環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假處理辦法等規(guī)定。各級環(huán)保部門要加大監(jiān)測質(zhì)量核查巡查力度，加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構監(jiān)測業(yè)務活動的監(jiān)管，嚴肅查處故意違反環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為。第三，對于黨政領導干部指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的，按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》的有關規(guī)定處理。
（六）強化綜合能力保障。加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設是改革任務落到實處的基礎保障。為此，《方案》明確提出要提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測綜合能力，包括：研究制定環(huán)境監(jiān)測機構編制標準，加強環(huán)境監(jiān)測隊伍建設，不斷提高監(jiān)測人員綜合素質(zhì)和能力水平。完善與生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡發(fā)展需求相適應的財政保障機制，重點加強環(huán)境監(jiān)測基礎能力建設，各級政府將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測所需經(jīng)費納入財政預算重點保障。完善環(huán)境保護監(jiān)測崗位津貼政策。
五、《方案》的主要內(nèi)容
《方案》包括6個部分共20條，3500余字。
引言部分鮮明地體現(xiàn)問題導向，點出了當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡存在的突出問題和解決的必要性和緊迫性。
第一至三條是“總體要求”，主要明確《方案》的指導思想、基本原則和主要目標。按照明晰事權、落實責任，健全制度、統(tǒng)籌規(guī)劃，科學監(jiān)測、創(chuàng)新驅(qū)動，綜合集成、測管協(xié)同的原則，提出到2020年，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力與生態(tài)文明建設要求相適應。
第四至十五條為《方案》的任務措施部分，針對當前生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設存在的突出問題，提出全面設點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預警、依法追責等四個方面的任務。其中：
第四至六條是針對全面設點，提出了完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡的有關任務。主要包括：建立統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡、健全重點污染源監(jiān)測制度、加強生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)建設等三方面的監(jiān)測網(wǎng)絡建設內(nèi)容。
第七至九條主要是針對全國聯(lián)網(wǎng)，提出要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息集成共享。主要包括：建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)集成共享機制、構建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一發(fā)布生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息等三個層面的任務。
第十至十二條主要是針對自動預警，要達到科學引導環(huán)境管理與風險防范的目標。主要包括：加強環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預報預警、嚴密監(jiān)控企業(yè)污染排放、提升生態(tài)環(huán)境風險監(jiān)測評估與預警能力等三個方面的措施。
第十三條至十五條是針對依法追責，要建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管聯(lián)動機制。主要包括：為政府考核問責提供技術支撐、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法同步、加強對各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管等三個方面的內(nèi)容。
第十六條至二十條是為保證《方案》確定的任務順利實施，提出需建立健全的相關制度和保障體系。主要包括：健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)及標準規(guī)范體系、明確生態(tài)環(huán)境監(jiān)測事權、積極培育生態(tài)環(huán)境監(jiān)測市場、強化監(jiān)測科技創(chuàng)新能力、提升生態(tài)監(jiān)測綜合能力等五個方面保障措施。
結尾部分主要強調(diào)了地方各級人民政府要加強對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設改革的組織領導，制定具體工作方案，明確職責分工，保證各項改革任務落到實處。
六、認真做好《方案》的落實工作
國務院相關部門和各級環(huán)保部門應高度重視生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設工作，深入學習領會《方案》內(nèi)容，認真落實《方案》提出的目標任務，加快建成統(tǒng)一、完善、權威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，為建設生態(tài)文明和美麗中國提供堅強的支撐與保障。當前要重點從以下幾個方面著手，抓好《方案》的落實工作：
（一）做好《方案》內(nèi)容任務的分解工作。分別制定國務院相關部門和環(huán)保部內(nèi)各司局的任務分解表，將《方案》提出的任務逐條落實到責任部門。
（二）制定《方案》實施計劃。根據(jù)《方案》提出的目標任務，制定具體的實施計劃（2016-2020年），確保如期完成任務，達到目標。
（三）明確劃分各級政府和企業(yè)環(huán)境監(jiān)測事權。明確政府所屬監(jiān)測機構主要承擔環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、重點污染源監(jiān)督監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測、環(huán)境應急與預報預警等職能，其他服務性監(jiān)測可向市場開放，由社會監(jiān)測機構承擔。中央政府根據(jù)事權劃分，建設并運行國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)；地方政府根據(jù)事權劃分，建設并運行地方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)。排污企業(yè)要按照《環(huán)境保護法》要求嚴格落實污染排放自行監(jiān)測及信息公開的主體責任。國家和地方建立污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與發(fā)布機制，重點排污單位要按照環(huán)保部門要求將自行監(jiān)測結果統(tǒng)一上傳發(fā)布。
（四）建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范和評價方法。對現(xiàn)有的大氣、水、土壤、生態(tài)、近岸海域等監(jiān)測技術規(guī)范進行現(xiàn)狀梳理、需求分析，列出需要修訂完善的清單，抓緊開展修制訂工作，力爭統(tǒng)一各有關部門的環(huán)境監(jiān)測標準規(guī)范，努力推進各類環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)測活動執(zhí)行統(tǒng)一的技術標準規(guī)范。
（五）逐步健全環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)。盡快出臺環(huán)境監(jiān)測條例、國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡管理辦法、國家環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布管理規(guī)定等法規(guī)、制度，使各項改革的舉措固化為法律和制度規(guī)定，使改革工作有法可依，有章可循，扎實推進。
（六）開展環(huán)境監(jiān)測標準化建設。會同中編辦開展環(huán)境監(jiān)測機構標準化建設工作，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測機構“四個規(guī)范”，即：規(guī)范單位屬性，明確為公益性事業(yè)單位；規(guī)范職能定位，明確各級監(jiān)測機構的具體職能；規(guī)范編制管理，明確編制標準和人員結構；規(guī)范經(jīng)費保障，各級財政部門要充分保障人員和運行經(jīng)費。
